В соответствии с абзацем 1 п. 2 ст. 7 Федерального закона от 07.08.2001 N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" (далее – Закон № 115-ФЗ) организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом (далее также - субъекты противолегализационного контроля, антиотмывочной деятельности, первичные агенты финансового мониторинга), обязаны в целях предотвращения легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, и финансирования терроризма разрабатывать правила внутреннего контроля (далее – Правила, ПВК в целях ПОД/ФТ).

Такие правила должны соответствовать требованиям, утверждаемым Правительством РФ или ЦБ РФ для поднадзорных ему первичных агентов финансового мониторинга (по согласованию с уполномоченным органом).

В настоящее время указанные требования закреплены в следующих нормативно-правовых документах:

• в постановлении Правительства РФ от 30.06.2012 г. № 667 «Об утверждении требований к правилам внутреннего контроля, разрабатываемым организациями, осуществляющими операции с денежными средствами или иным имуществом (за исключением кредитных организаций)» (далее - постановление Правительства РФ № 667). Действие этого документа не распространяется на кредитные организации, профессиональных участников рынка ценных бумаг, страховые организации, страховых брокеров, управляющие компании инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, кредитные потребительские кооперативы, в том числе сельскохозяйственные кредитные потребительские кооперативы, микрофинансовые организации, общества взаимного страхования, негосударственные пенсионные фонды и ломбарды;
• в Положении Банка России от 02.03.2012 г. N 375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Положение № 375-П);
• в Положении Банка России от 15.12.2014 г. N 445-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля некредитных финансовых организаций в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» (далее – Положение № 445-П).

Указанные требования по-разному регулируют отдельные элементы порядка работы с ПВК. Эти различия обусловлены не только разной ролью в сфере финансового мониторинга, которую играют те субъекты, которым они адресованы, но и тем, что Правительство РФ, Росфинмониторинг, который готовил соответствующий документ для утверждения Правительством России, и ЦБ РФ проводят в жизнь отличающиеся друг от друга подходы к этой работе.

 

Правовая природа и структура правил внутреннего контроля.

 

Для ответа на отдельные вопросы по процедуре работы с Правилами важно определить их правовую природу.

ПВК в целях ПОД/ФТ по своему правовому статусу являются локальным (корпоративным) нормативным актом, положения которого обязательны для всех сотрудников организации или для индивидуального предпринимателя, на которых они распространяют свое действие. Под локальными (корпоративными) нормативно-правовыми актами применительно к сфере антиотмывочной деятельности понимаются внутренние документы первичных агентов финансового мониторинга, рассчитанные на неоднократное применение, устанавливающие их права и обязанности, права и обязанности всех или отдельных категорий сотрудников в определенной сфере деятельности. Признак «корпоративный» указывает на источник соответствующих правовых норм. Признак «локальный» говорит о месте Правил в системе источников права и указывает на масштаб их действия.

ПВК в целях ПОД/ФТ могут представлять из себя комплексный документ или комплект документов, определяемый субъектом антиотмывочной деятельности. Правила регламентируют деятельность таких лиц и должны содержать описание совокупности принимаемых им мер и предпринимаемых процедур, определенных программами осуществления внутреннего контроля в указанных целях.

 

Порядок разработки правил внутреннего контроля.

 

Правила разрабатываются самими субъектами противолегализационного контроля и утверждаются руководителем организации. Если речь идет об индивидуальном предпринимателе, то указанный документ утверждается им лично.

На мой взгляд, имеется системная проблема, связанная с уровнем данного локального нормативного права. Как известно, в корпоративных организациях, в том числе хозяйственных товариществах и обществах, единоличный или коллегиальный орган управления подчиняется решениям общего собрания учредителей, участников, акционеров либо совета директоров. К сожалению, на практике основные акционеры (участники), представители совета директоров нередко вмешиваются в повседневную производственную жизнь, дают те или иные указания, которые подчас выходят за рамки локальных нормативных актов. Так, я был свидетелем того, как председатель совета директоров, являющийся одним из основных акционеров компании, дал указание генеральному директору не проводить идентификацию конкретного клиента, который, как он сказал, является очень уважаемым и авторитетным человеком. Что и было исполнено.

Полагаю, что целесообразно рассмотреть вопрос о том, чтобы повысить уровень ПВК в целях ПОД/ФТ, установив, что они должны утверждаться либо советом директоров или аналогичным ему органом, либо общим собранием, если коллегиальный орган учредителей, участников, акционеров не создается.

Конечно, само по себе изменение уровня утверждения Правил не служит стопроцентной гарантией от их нарушения по воле учредителей, участников, акционеров, но несомненно сыграет позитивную роль в повышении значения и роли противолегализационного контроля в деятельности организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом.

Изменение уровня утверждения Правил не скажется на оперативности их принятия или изменения, поскольку они могут утверждаться в том числе путем заочного голосования.

К тому же законодательство, например, уже предусматривает необходимость утверждения положения о внутреннем аудите в субъектах страхового дела именно учредителями, участниками или акционерами (см., например, п. 3 ст. 28.2 Закона РФ от 27.11.1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

Замечу, кстати, что и законотворцам, Правительству РФ и ЦБ РФ следует задуматься над тем, чтобы изменения в Закон № 115-ФЗ и соответствующие подзаконные акты вносить реже, объединяя все новеллы, подготовленные на каждый конкретный момент. Когда в Закон № 115-ФЗ за 17 лет его действия внесены изменения уже более чем 50-тью федеральными законами, то это явно показатель низкого качества техники законодательной работы.

К сожалению, ни Закон № 115-ФЗ, ни нормативные акты Правительства РФ и ЦБ РФ не регулируют вопрос о сроках первичной разработки Правил. Этот вопрос может иметь принципиальное значение в тех случаях, когда противолегализационное законодательство расширяет перечень первичных агентов финансового мониторинга или при создании нового юридического лица, либо регистрации индивидуального предпринимателя, ведь отсутствие Правил уже само по себе образует, как минимум, состав административного правонарушения, предусмотренного п. 1 ст. 15.27 КоАП РФ. Более того, отсутствие ПВК в целях ПОД/ФТ может привести и к иным нарушениям антиотмывочного законодательства, скажем, к тому, что не будут направляться в Росфинмониторинг уведомления о сделках и операциях, подлежащих обязательному контролю, и т.д.

Понятно, что надзорные органы не будут проводить проверку на следующий день после вступления в силу соответствующих новелл или сразу после государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, либо получения ими соответствующей лицензии, но получается, что здесь все зависит от усмотрения конкретных чиновников Росфинмониторинга или сотрудников ЦБ РФ, а в случае доведения дела до суда – и судей.

В этой связи полагал бы целесообразным установить предельный срок разработки ПВК в целях ПОД/ФТ в Законе № 115-ФЗ. Оптимальным таким сроком, учитывая какой сложный характер и по содержанию и по объему в настоящее время должны иметь Правила, представляется срок в три месяца с момента вступления в силу норм, относящих конкретный вид участников гражданского оборота к числу субъектов противолегализационного контроля, если иное не установлено данным законом, либо с момента государственной регистрации юридического лица или индивидуального предпринимателя, а в случаях, когда для занятия той или иной деятельностью требуется получение лицензии, - получения ими такого официального разрешения. Почему именно такой срок? Во-первых, требуется подобрать специальное должностное лицо, обеспечить прохождение им соответствующего обучения, назначить на должность, а он затем должен подготовить проект Правил, этот документ должен быть рассмотрен руководителем организации или индивидуальным предпринимателем, а, если им сделаны замечания, то нужно определенное время для устранения недочетов и, наконец, утвердить их. И это все при том условии, что первые месяцы работы всегда самые напряженные, так как требуется одновременно решать множество самых разнообразных вопросов.

 

Внесение изменений в правила внутреннего контроля.

 

Правила организациями, поднадзорными Росфинмониторингу, должны быть приведены в соответствие с требованиями нормативных правовых актов о ПОД/ФТ не позднее месяца после даты вступления в силу указанных нормативных правовых актов, если иное не установлено такими нормативными правовыми актами (абз. 2 п. 1(1) постановления Правительства РФ № 667). Кредитным и некридитным финансовым организациям для этого предоставляется три месяца с момента вступления таких нормативных актов в действие, если в них прямо не установлено иное (соответственно - абз. 2 и 3 п. 1.9. Положения № 375-П и абз. 2, 3 п. 1.10 Положения № 445-П).

Такое существенное различие в сроках трудно объяснить какими-либо объективными причинами. Безусловно, сейчас нормативное регулирование ПОД/ФТ для кредитных и некредитных финансовых организаций заметно сложнее и объемнее, чем для организаций, поднадзорных Росфинмониторингу, но не настолько, чтобы соответствующий срок был в три раза больше. Полагаю, что здесь основная причина этих различий носит сугубо субъективный характер.

Вследствие сказанного неизбежно возникает вопрос о необходимости унификации указанных сроков. Считал бы целесообразным остановиться на сроке в три месяца. Почему? Во-первых, далеко не у всех субъектов антиотмывочной деятельности есть юристы, а тем более юридические службы, хорошо подготовленные специалисты в области ПОД/ФТ, что для них объективно затрудняет своевременное получение информации о внесении изменений в Закон № 115-ФЗ и нормативные акты в этой сфере. Во-вторых, изменения противолегализационных нормативных актов подчас носят столь значительный характер, что для их изучения и осмысления требуется достаточно длительное время. При этом нельзя не учитывать, что первичные агенты финансового мониторинга в это время продолжают осуществлять свою основную производственную деятельность. В-третьих, жизнь убедительно показала, что внесение изменений в ПВК в целях ПОД/ФТ в течение трех месяцев структурами, поднадзорными ЦБ РФ, которые в силу специфики их деятельности находятся что называется на переднем крае борьбы с ОТ/ФТ не приводит к каким-либо негативным последствиям для этой сферы.

Важное практическое значение имеет методология внесения изменений в Правила. Чаще всего специальное должностное лицо выбирает из текста законодательного или нормативного акта те положения, которые изменены или внесены в них дополнительно, и затем вносит их в текст ПВК в целях ПОД/ФТ. Это достаточно экономный по времени и затратам сил метод. Причем, когда речь идет о внесении небольших по объему изменений, он себя оправдывает в полной мере. Однако в случае, когда требуется значительное изменение Правил, он может дать сбои.

По этой причине рекомендовал бы в таких ситуациях действовать иначе – вносить в текст Правил все новые или измененные положения законодательных или нормативных актов, касающиеся данного субъекта антиотмывочной деятельности, а потом уже дополнять этот текст теми позициями ПВК в целях ПОД/ФТ, которые дополняют и уточняют новые положения. Это более трудоемкий способ, но он гарантирует от любых упущений, неточностей относительно законодательных или иных нормативных новелл.

Кстати, я всегда советую рассматривать Правила как сугубо рабочий документ, который должен обеспечивать эффективное выполнение первичным агентом финансового мониторинга и его сотрудниками задач противолегализационного контроля. Для того, чтобы данный документ мог в полной мере способствовать выполнению такой задачи, в них нужно вносить изменения и дополнения и в том случае, когда в ходе реализации конкретных мероприятий были выявлены недостатки или пробелы правового регулирования, когда появились новые перспективные идеи и способы работы, а не только когда изменились нормативно-правовые акты в сфере антиотмывочной деятельности.

В практике возник следующий вопрос относительно изменений Правил – можно ли вносить в них соответствующие поправки, если в Закон № 115-ФЗ новеллы уже внесены, но в действие они ещё не вступили? Ответ утвердительный. Скажу больше, это даже удобнее, поскольку не надо решать ещё одну учетную задачу – как бы не пропустить в будущем время для соответствующих изменений ПВК в целях ПОД/ФТ. Но при этом, с учетом правовой природы данного документа, необходимо понимать последствия такого акта. В частности, если последствия основаны на новых нормах закона, то пока не вступили в действие его новые нормы, такие последствия применять нельзя.

Так, 28 января этого года вступили в действия изменения Закона № 115-ФЗ в части предъявления к специальным должностным лицам кредитных и некредитных организаций требований о соответствии нормам деловой этики, когда это предусмотрено законами, регулирующими деятельность таких структур. Если то или иное лицо таким требованиям не соответствует, то оно может быть уволено из-за обнаружившегося несоответствия занимаемой должности. Так вот, увольнение по данной причине может иметь место лишь после вступления в действие соответствующей норм законодательства. Не могут также предъявляться к клиентам и их представителям новые требования, если соответствующие законодательные новеллы ещё не действуют.

Если последствия носят организационный или технический характер, например, изменяется методика действий, то новые правила можно применять сразу, как утверждена новая редакция ПВК в целях ПОД/ФТ.

 

С.В. ДЕДИКОВ, старший партнер Общества страховых юристов, партнер Redstone Chambers (Москва), преподаватель РАНХиГС при Президенте РФ